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    Caro Governo ti scrivo così mi distraggo un po’ e siccome sei molto impegnato cercherò di ricordarti un po’ di cose.

    L’anno vecchio è finito ormai ma qualcosa ancora qui non va.

    La televisione ha detto che il nuovo anno porterà una trasformazione, e tutti quanti stiamo già aspettando… anzi siamo tutti ancora in attesa che Tu metta la parola fine all’utilizzo degli animali all’interno dei circhi.

    Con questa promessa, quella appunto di non utilizzare più gli animali negli spettacoli circensi (e con tante altre) la politica italiana aveva salutato l’arrivo del 2018. Il Parlamento italiano, ormai un anno fa, con una legge delega aveva infatti affidato al Governo — allora capitanato da Gentiloni — questo compito.

    Si ricorre alla legge delega laddove viene individuata una preferenza del potere esecutivo (il Governo) rispetto a quello legislativo (il Parlamento) e questo quando il primo appare più adatto a provvedere stante la tecnicità  della materia da disciplinare. In buona sostanza il Governo riceve dal Parlamento una sorta di appalto a realizzare entro un certo tempo una legge secondo direttive e principi che lo stesso Parlamento, per dettato costituzionale, ha l’obbligo di indicare con precisione e determinatezza. L’opera commissionata prenderà il nome di decreto legislativo e, nel caso che qui si commenta, avrebbe dovuto essere completata entro il 27 dicembre 2018.

    L’anno previsto per confezionare il decreto legislativo è ormai scaduto e di esso non si ha traccia. Ma questo è il minore dei problemi. E probabile che un decretino mille-proroghe allunghi il tempo per l’esercizio della delega. Nella prassi parlamentare questo accade con frequenza. Improvvise appaiono deleghe ad hoc contenute in leggi di conversione di decreti legge sempre ad hoc che risolvono ogni ritardo dell’esecutivo. Forse una usurpazione del Governo a danno di quello del Parlamento che, conviene ricordare, è l’unico a essere titolare della funzione legislativa che, nel caso di legge delega, è solo esercitata dall’esecutivo restando ben saldo in capo al Parlamento il potere di fare le leggi.

    Principio non a caso ribadito dalla Corte Costituzionale già nel 1957 (sentenza n. 3).

    Quello che (mi) preoccupa (e forse dovrebbe preoccupare gli animalisti più convinti) è il fatto che più lungo è il tempo di esercizio della delega quanto più è concreto — almeno in astratto — il pericolo che il delegato (l’esecutivo) possa subire l’influenza di contingenti particolari condizioni politiche e di fatto. Eventualità non trascurabile se consideriamo il perenne stato di fibrillazione atriale che caratterizza lo stato di salute dei governi italiani che, come è noto, si succedono nel tempo come le nuvole in cielo in una giornata di primavera. Di contro non è azzardato ritenere che un anno potrebbe risultare un termine quasi irrealistico a sentire le eccezioni sollevate dai simpatizzanti dell’utilizzo degli animali all’interno dei circhi. Personalmente non lo credo, ma il mio pensiero è decisivamente irrilevante.

    Ancora di più sono preoccupato dall’oggetto di questo appalto giuridico che è l’istituto della legge delega. Nello specifico quella prevede (va) la «revisione e riassetto delle disposizioni in tema di attività  circensi, specificatamente finalizzate al graduale superamento dell’utilizzo degli animali nello svolgimento delle stesse». Punto, fine. L’aggettivo “graduale” avrebbe dovuto metterci già in allarme. Allarme che diventa sconforto una volta ascoltate le parole del Ministro Bonisoli che, sottolineando come pur esistendo già una legge (di delega) il Governo precedente non avesse provveduto a emanare i decreti attuativi come neanche una mera bozza di essi, prevede tempi non brevissimi per giungere all’atteso decreto legislativo.

    Non può non venirmi in mente (invero ho solo consultato il sito del Parlamento) che negli ultimi venti anni solo un 60% delle deleghe è stata esercitata e che le ragioni sono intuibili. Con la legge delega al Governo viene affidato uno “sporco lavoro” che solitamente va a incidere in settori nevralgici della società  civile. A ciò si aggiunge — come già ricordato — l’alternanza degli esecutivi e la possibilità che quello nuovo non abbia alcun interesse all’esercizio di quella delega o comunque ad esercitarla nei termini indicati dal delegante. Riflessioni non di poco conto sol volgendo lo sguardo alle polemiche che hanno fatto da sfondo alla delegazione legislativa più recente. Non affiorano pensieri positivi.

    E nella mia testa se ne agita uno di cattivo pensiero che porta a vedere riflettersi nella legge delega approvata una manovra prevalentemente simbolica, dettata al solo scopo di dimostrare alla collettività la capacità  di intervenire su di un problema sociale che (forse) non poteva essere oltremodo rinviato, considerate anche le imminenti elezioni politiche. Quel gioco di specchi attraverso cui una società cerca di mostrarsi migliore di quanto effettivamente non sia. Nell’ambito del diritto animale è accaduto, e negarlo sarebbe risibile. Quali e quanti “recenti” progetti di legge depositati in Parlamento e riconducibili alle tematiche animaliste hanno trovato sviluppo? Credo nessuno. Del resto il nostro legislatore è sempre stato prudente nel registrare mutamenti migliorativi in favore degli animali. Ancora oggi ci interroghiamo se l’animale sia o meno un essere senziente quando già nel 300 a.c l’imperatore Ashoka (forse il primo animalista e ambientalista della storia) aveva istituito ospedali e ricoveri per animali malati e anziani mentre il suo contemporaneo Teofrasto ne rivendicava in loro favore l’estensione dei diritti giuridici.

    Le mie preoccupazioni hanno però una base anche (e soprattutto) giuridica e originano proprio dal’analisi del fenomeno della delegazione legislativa (che qui può essere solo accennata). Per dettato costituzionale la “fantasia” del Governo nel creare il decreto legislativo è di fatto assai limitata entro certi precisi confini e limiti prestabiliti dal Parlamento, in ossequio al principio per il quale — come già ricordato — una “legge” deve essere (e rimanere) espressione di un organo rappresentativo. In virtù di perversi quanto complessi meccanismi l’esecutivo nella sua recente esperienza di delegato legislativo non ha mancato di dare sfogo alla propria fantasia sino a sfidare l’eccesso di delega pur con il favore di una certa giurisprudenza costituzionale che, da qualche anno, pare avere mutato orientamento. Mi chiedo e chiedo: e se l’istituto della legge delega fosse quello che alcuni costituzionalisti definiscono un inganno giuridico? Se il Parlamento delega al Governo la creazione di una certa legge che non è in grado di elaborare (perché questo è il principio sotteso alla delegazione legislativa) quali principi e criteri può mai indicare al delegato (potere esecutivo) data la sua incapacità ad elaborare la legge stessa?

    La risposta è nella stessa legge delega n.175/2017 che contempla —come prassi vuole — i c.d. pareri obbligatori che il Governo (cioè il Consiglio dei Ministri che deve approvare il decreto legislativo) deve richiedere al Parlamento (invero alle commissioni competenti) che, se pur non vincolanti, obbligano il Governo, nella ipotesi di loro non osservanza, a motivare tale opzione. La seconda risposta ci perviene dalla più recente giurisprudenza costituzionale che, invertendo una rotta che andava nella direzione opposta, laddove la legge delega sia carente di direttive, limita il Governo a svolgere un’attività di mero riordino e non di innovazione. I costituzionalisti parlano di delega piatta.

    Ecco perchè sono scettico rispetto a questo atteso decreto legislativo, pronto a fare ammenda in caso contrario, chiedendomi oggi se davvero la strada della legge delegata era necessaria per giungere ad un provvedimento di abolizione dell’utilizzo degli animali all’interno dei circhi. Questo non significa ridurre la questione del circo e della sua diversa sopravvivenza ad una questione bagatellare. Sono consapevole delle insidie che tale esercizio comporta: censimento degli animali impiegati nei circhi; impedimento della loro riproduzione; tempi ragionevoli di una applicazione dell’emanando decreto legislativo; collocamento degli animali; collocazione del personale dismesso. Da non sottovalutare, inoltre, la necessità di porre oneri aggiuntivi a carico delle finanze pubbliche, dato che di il mantenimento degli animali “liberati” non potrà certo essere imposto né ai circensi né alle associazioni animaliste.

    Penso però che forse il Parlamento avrebbe potuto mostrare più coraggio, magari demandando ad un regolamento governativo una più puntuale articolazione della legge approvata ma rimanendo esso stesso protagonista di questa svolta epocale. Mi sorge allora un dubbio che non riesco a fugare: e se attraverso la delegazione legislativa avesse voluto invece deresponsabilizzarsi rispetto ad un tema comunque di notevole impatto sociale?

    Anche su tale aspetto — quello dell’impatto sociale del tema in discussione — ho alcune osservazioni che vorrei partecipare a color che avranno la cortesia di perdere qualche minuto leggendo queste mie riflessioni.

    Siamo così sicuri che quella linea di demarcazione alla quale già Umberto Veronesi faceva riferimento parlando della questione animale sia stata traslata così tanto da rendere automatica e scontata una decisione del Parlamento? E allora perchè quello non ha legiferato direttamente? E se ha davvero voluto delegare ad un organo più tecnico questo compito perché è stato così parco di direttive e criteri ispiratori riferiti segnatamente a questo fine di eliminazione degli animali dai circhi? La delega, non va ricordato, rientra in un operazione di più ampio respiro e spettro e riguarda il mondo dello spettacolo di cui l’attività circense rappresenta una parte assai modesta.

    In un tema assai delicato — sicuramente più delicato dell’utilizzo degli animali all’interno dei circhi — quale è quello della sperimentazione animale, vorrei citare due fatti apparentemente diversi e lontani che ritengo però significativi.

    Il primo riguarda un certo signore che negli anni 90 aveva definito i vegetariani quali persone violente ricavandone una denuncia penale prima e un decreto di archiviazione dopo sul presupposto che non poteva configurarsi il reato di diffamazione perché quelle affermazioni altro non erano che intime convinzioni. Il secondo è riferibile alle motivazioni della sentenza di condanna del Tribunale penale di Milano (giugno scorso) nei confronti di alcune persone che si resero autori dell’occupazione dello stabulario del dipartimento di Farmacologia dell’Università di Milano. «La ricusazione della sperimentazione scientifica, ai fini della ricerca, sul modello animale è opinione, in sè rispettabile, ma non supportata da un generale consenso sociale, nè conforme alla morale e ai costumi condivisi dalla prevalenza coscienza collettiva (tanto che la sperimentazione è prevista e disciplinata dalla legge, seppur nei limiti prefissati dall’apposita disciplina; inoltre i dibattiti e le discussioni sull’argomento sono proprio il sintomo della mancanza di un attuale e generale apprezzamento positivo e costituiscono, al contrario, la dimostrazione di larghe fasce di contrasto sul punto nella società  italiana contemporanea)».

    Non tenere conto di tanto costituirebbe un errore anche se, come diceva Sant’Agostino, la speranza ha due meravigliosi figli: l’indignazione e il coraggio.

    Mi pongo un ulteriore problema che è quello dell’efficacia giuridica delle norme di delegazione che dovessero rimanere eventualmente inattuate. 

    Se avessero pregio le premesse svolte sino a questo momento si potrebbe concludere che optando per la delega il Parlamento ha dichiarato la propria impossibilità / incapacità a emanare un provvedimento ad hoc sulla materia e che dunque, nella ipotesi di mancata emanazione del richiesto decreto legislativo, non sarebbe possibile attribuire alla legge delega alcuna efficacia attuativa. Una sorta di tamquam non esset. E questo costituirebbe una sconfitta per la c.d. questione animale. Alcuna dottrina ritiene però che sino ad una manifestazione di volontà chiaramente derogatoria o estintiva di quelli che sono i principi e criteri di cui alla legge delega, questi dovrebbero mantenere una qualche efficacia non potendosi dedurre dalla mancata attuazione del decreto legislativo il venir meno della legge delega. Prospettazione sicuramente in bonis ma alla quale segue un interrogativo inquietante: quali sono i principi e criteri di cui alla legge delega sul graduale superamento degli animali all’interno dei circhi?

    Avv. Filippo Portoghese
    Avvocato del Foro di Milano, è portavoce di Animal Law e referente del servizio di consulenza legale dedicato agli animali presso Altroconsumo.

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